Por José Elías Peña Guillén
La formación profesional constituye una de las áreas de las políticas públicas con mayor impacto en el desarrollo económico, la productividad, la empleabilidad y la cohesión social de un país. Por ello, la gobernanza de un sistema nacional responsable de garantizar que los sectores productivos dispongan de los trabajadores, en cantidad, calidad y pertinencia, que requieren resulta tan importante como la calidad de sus programas, la modernidad de su estructura tecnológica o la capacidad operativa de su infraestructura. A nivel internacional pueden identificarse dos grandes modelos de gestión de la formación profesional: el modelo centralizado, en el que el Estado asume la dirección de las políticas y la gestión institucional, y el modelo descentralizado con gobernanza tripartita, en el que las organizaciones representativas de los empleadores y los trabajadores comparten con el Estado la conducción estratégica del sistema.
Ambos modelos han demostrado ser capaces de producir resultados positivos cuando funcionan con una estructura cultural sólidas y cuentan con una visión de largo plazo. Sin embargo, la evolución de los sistemas de formación profesional en Europa y América Latina muestran un dominio de los esquemas de gobernanza tripartita, no como una sustitución del papel del Estado, sino como un mecanismo para fortalecerlo mediante el diálogo social.
Siempre que el Estado cuente con una sólida capacidad técnica e institucional, y las decisiones no estén sujetas a los vaivenes de la política partidaria, el modelo centralizado ofrece ventajas indiscutibles: Facilita la articulación de la formación profesional con los planes nacionales de desarrollo y permite una planificación integral de la inversión pública. Además, este modelo puede responder eficazmente a los objetivos nacionales y garantizar la cobertura de sectores o territorios que, desde una lógica estrictamente económica, podrían quedar excluidos. Cuando los recursos provienen del presupuesto nacional, la inversión puede alcanzar una cobertura de carácter nacional, orientada por una visión territorial y con un enfoque de política social.
La gobernanza descentralizada y tripartita representa una convergencia de responsabilidades. El Estado conserva la rectoría de la política pública y garantiza que la formación profesional responda al interés nacional, mientras que los empleadores contribuyen con su conocimiento sobre las demandas presentes y futuras del aparato productivo, y las centrales sindicales aportan la perspectiva del desarrollo económico y social de los trabajadores y la calidad del empleo. Lejos de debilitar la autoridad estatal, este modelo amplía la base técnica y social sobre la cual se construyen las decisiones estratégicas. Las políticas dejan de depender exclusivamente de una visión política-partidaria y pasan a sustentarse en el dialogo social entre los principales actores del desarrollo económico y social.
La formación profesional requiere una capacidad permanente de adaptación a las transformaciones tecnológicas, a la evolución de los sectores productivos y a las nuevas competencias que demanda el mercado laboral. En este escenario, la participación en la gobernanza de los empleadores y de los trabajadores aporta un valor estratégico difícil de sustituir. La información sobre las necesidades reales de las empresas, las tendencias ocupacionales y la evolución de las ocupaciones proviene, en gran medida, de quienes participan diariamente en los procesos productivos. Incorporar esa experiencia al sistema permite que la oferta formativa evolucione con mayor rapidez y mantenga una estrecha correspondencia con la realidad económica del país.
Las experiencias internacionales más reconocidas ilustran esta realidad. Países como Alemania, Austria, Dinamarca y Suiza han consolidado economías altamente competitivas apoyados en una intensa participación de los interlocutores sociales. En América Latina, instituciones como el SENA de Colombia, el SENAI de Brasil, el INSAFORP de El Salvador, el INTECAP de Guatemala y el INA de Costa Rica comparten una característica común: la existencia de órganos de dirección donde convergen el Estado, los empleadores y los trabajadores. Esta gobernanza compartida ha permitido construir instituciones con una identidad propia, estrechamente vinculadas a las necesidades del desarrollo productivo y reconocidas por su capacidad para mantener políticas de formación con visión de largo plazo.
Una de las principales fortalezas del modelo tripartito radica en su capacidad para proporcionar continuidad institucional. Al participar diversos actores en la definición de las políticas, las decisiones estratégicas tienden a sustentarse en acuerdos de amplio alcance, lo que favorece la estabilidad de los programas, de las prioridades nacionales y de los procesos de modernización. En el ámbito de la Formación Profesional esta continuidad resulta especialmente valiosa donde sus resultados solo pueden apreciarse plenamente cuando las políticas logran mantenerse durante períodos prolongados. La planificación de nuevas ocupaciones, el desarrollo de normas de competencia, la actualización curricular y la inversión en infraestructura requieren horizontes que trasciendan la permanencia de partidos político y permitan consolidar procesos de mejora continua.
En el caso de la República Dominicana, la experiencia acumulada durante décadas demuestra el valor de este enfoque. El INFOTEP ha logrado consolidarse como una de las instituciones públicas de mayor reconocimiento nacional precisamente porque su estructura de gobernanza ha favorecido la participación equilibrada de los tres sectores que conforman el mundo del trabajo. Esa característica ha contribuido a fortalecer la confianza de los empleadores, a garantizar la participación activa de los trabajadores y a mantener una estrecha articulación con las prioridades nacionales de desarrollo. Gracias a ello, la institución ha podido construir una cultura organizacional orientada a la calidad, la innovación y la respuesta oportuna a las necesidades del aparato productivo.
Lo anterior no significa que el modelo tripartito deba considerarse terminado o inmutable. Por el contrario, toda institución está llamada a evolucionar junto con los cambios tecnológicos, económicos y sociales. La transformación digital, la automatización, la inteligencia artificial, la economía verde y las nuevas formas de organización del trabajo exigen revisar permanentemente los mecanismos de gobernanza descentralizados para hacerlos más ágiles, más técnicos y más orientados a resultados. Pero, modernizar el modelo no implica sustituir sus principios fundamentales, sino fortalecerlos mediante mejores sistemas de información, una mayor capacidad de planificación estratégica, mecanismos más eficientes de evaluación y una participación cada vez más efectiva de los actores que integran el sistema.
En ese contexto, el desafío no consiste en optar entre un modelo centralizado o una gobernanza compartida. Un Estado con capacidad de conducción estratégica encuentra en el diálogo social un instrumento para enriquecer sus decisiones, fortalecer la legitimidad de las políticas públicas y asegurar que la formación profesional responda simultáneamente a los objetivos del desarrollo nacional y a las necesidades del aparato productivo. Esa combinación explica por qué los principales organismos internacionales especializados en formación profesional promueven cada vez más modelos de gobernanza participativa, donde la responsabilidad pública se fortalece mediante la cooperación institucional.
La sostenibilidad de un sistema de formación profesional exige que sus políticas trasciendan los ciclos políticos y las prioridades coyunturales de cada administración. Cuando la institucionalidad es débil, existe el riesgo de que cada cambio de gobierno implique el abandono de iniciativas consolidadas, la desarticulación de capacidades previamente desarrolladas y el inicio de nuevos procesos que desconocen los avances alcanzados. Esta tendencia a «reiniciar» las políticas públicas no solo genera ineficiencias y desperdicio de recursos, sino que también impide la construcción de una visión de largo plazo, indispensable para responder a las transformaciones del mercado laboral. Por ello, una gobernanza sólida debe garantizar la continuidad de las políticas estratégicas, preservando aquello que ha demostrado ser eficaz e incorporando mejoras sobre bases ya construidas, en lugar de sustituir o desconocer el conocimiento institucional acumulado.
La experiencia comparada de Europa y América Latina permite concluir que la gobernanza tripartita-descentralizada constituye el estado natural de los sistemas de formación profesional orientados al desarrollo. No reemplaza el liderazgo del Estado ni disminuye su responsabilidad; por el contrario, amplía su capacidad para construir políticas más estables, pertinentes y sostenibles. Allí donde el conocimiento técnico, la visión gubernamental, la experiencia empresarial y la representación de los trabajadores convergen alrededor de un objetivo común, la formación profesional adquiere mayores posibilidades de mantenerse como una verdadera política de Estado, capaz de responder con eficacia a las transformaciones del mundo del trabajo y de contribuir de manera permanente al desarrollo económico y social del país.
